ИССЛЕДОВАНИЕ РЕФОРМ НАЛОГОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ

Государственные органы считают цифровизацию привлекательным инструментом по многим причинам. Например, это позволяет налоговым органам получить дополнительную картину экономического статуса и положения налогоплательщиков, что дает им возможность сократить «налоговый разрыв». Цифровизация также уменьшает административную нагрузку как на налоговый орган, так и на самих налогоплательщиков. Кроме того, во многих странах мы видим очевидные достижения в реализации программ с точки зрения оцифровки систем налогообложения [1].

Например, с 2013 г. в Австралии внедряют стратегию «Цифровой по умолчанию», исходя из предположения, что их налогоплательщикам гораздо удобнее связываться с государственными органами по цифровым каналам связи, что широко распространено благодаря реализации стратегии. В частности, Австралийское налоговое управление (ATO) эффективно продвигает онлайн-обсуждения налоговых вопросов со своими налогоплательщиками по электронной почте, в то время как большая часть государственных услуг предоставляется через центральный портал «MyGov». Данный портал применяет двухфакторную аутентификацию; это позволяет налоговым агентам действовать от имени клиентов и поддерживает технологию распознавания голоса как средство идентификации налогоплательщиков[1].

Другим примером является проект, который будет реализован в Великобритании с доминирующим сектором услуг (80%) в национальной экономике и акцентом на финансовый сектор. Правительство Великобритании является одним из наиболее «продвинутых» в цифровом отношении органов власти, выступая главой «Группы D5» (Великобритания, Израиль, Новая Зеландия, Южная Корея и Эстония).
В Соединенном Королевстве введена электронная подача отчетов по НДС, налоговых деклараций для физических лиц и предприятий, что позволило достичь доли в 99%, 86 и 98% в онлайн-декларациях соответственно. Кроме того, правительство Великобритании запустило инвестиционную программу, направленную на полное преобразование годовых налоговых деклараций к 2020 г.
В настоящее время система налогообложения Великобритании применяет график обязательной отчетности на ежеквартальной основе; отчеты предварительно заполняются налогоплательщиками, а затем агрегируются в базе данных HMRC (Генеральная и таможенная база данных Ее Величества). Таким образом, HMRC уполномочен отслеживать все несоответствия, связанные с платежами, а также действия налогоплательщиков в течение всего года.

Стоит отметить, что расходы, связанные с поддержанием режима квартальной отчетности, несут налогоплательщики. Кроме того, цифровизация в области системы налогообложения является довольно агрессивной и имеет короткий период внедрения, что также вызывает увеличение расходов налогоплательщиков, особенно для тех, кто работает в секторе малого бизнеса.

Несмотря на проблемы, связанные с процедурой перехода от централизованного управления к рыночной экономике, Россия наконецьдостигла статуса одной из самых стабильных экономик в мире. История цифровизации в России намного короче, чем во многих других странах, хотя в некоторых аспектах их вехи очень похожи. В течение короткого времени Россия запустила программу оцифровки налоговых услуг при поддержке центрального органа, то есть Федеральной налоговой службы, которая имеет четкую концепцию ставить цифровые услуги в центр своей деятельности. Более того, интенсивное пилотное внедрение таких инноваций в российских регионах имело большое значение.

Несмотря на то что Россия на 5—8 лет отстает от лидеров по цифровизации экономики[2], наша страна занимает одно из ведущих мест в сфере налогового администрирования. ФНС России не только действует как партнер по сотрудничеству с иностранными налоговыми службами, но и является разработчиком различных программных решений, направленных на цифровую трансформацию налогового администрирования.

В целом деятельность, выполняемая Федеральной налоговой службой, делится на два направления:

1) установление доверительных отношений между бизнесом и налоговыми органами;

2) применение более прозрачных и понятных методов налогового администрирования в процессе взаимодействия с добросовестными налогоплательщиками вместо применения фискальных методов.

В то же время наряду с улучшением качества всей системы государственного контроля основные цели реформ с точки зрения системы контроля и надзора подразумевают снижение административной нагрузки на бизнес [2].

Одним из основных элементов, определяющих текущий прогресс налогового администрирования в Российской Федерации, является внедрение подхода, основанного на оценке риска, его реализация началась в последнее десятилетие[3] [3]. В настоящее время этот подход обеспечивает основу для всех этапов налоговых проверок: планирования, подготовки и выполнения [4]. В целом концепция, основанная на оценке риска, базируется на 12 критериях риска «налогового нарушения». Например, налогоплательщики с низким налоговым бременем, которые регулярно отчитываются о своих убытках, требуют чрезмерных налоговых вычетов и недоплачивают своим работникам (по сравнению со средними значениями для экономической деятельности указанного субъекта РФ) входят в зону риска. Таким образом, все налогоплательщики классифицируются в соответствии со степенью вероятной налоговой «угрозы» и распределяются согласно уровням риска, что помогает идентифицировать наиболее добросовестных контрагентов. Согласно статистическим данным, предоставленным Федеральной налоговой службой РФ, применение подхода, основанного на оценке риска, сократило время для внутренних проверок деклараций по акцизным налогам на этиловый спирт, алкогольную и подакцизную спиртосодержащую продукцию с трех месяцев до двух[4]. В случае если уровень налогового риска низкий или средний, служебные проверки могут быть завершены ранее, чем через три месяца (согласно положениям п. 2 ст. 88 Налогового кодекса РФ).

Реализация задач, поставленных Федеральной налоговой службой, обеспечивается целым рядом цифровых услуг и технологий.

1. Платформа для автоматизированной системы управления (АСК) «НДС»,
«НДС-2», «НДС-3».

Применение Автоматизированной системы контроля (АСК) «НДС» реализуется в Российской Федерации с 2013 г. в целях повышения эффективности внутрифирменных проверок, сфера его применения — определение организаций с наибольшим риском налоговых нарушений [5].

Внедрение АСК «НДС-2» позволило налоговым органам оптимизировать внутрифирменные проверки путем проверки деклараций сразу после их получения на основе электронных книг покупок и продаж, которые должны храниться в АСК [6]. Только за один год применения АСК «НДС-2» количество заявок на возврат НДС, поданных компаниями высокого риска, сократилось в 10 раз [7]. АСК
«НДС-2» позволяет определить наличие необоснованных льгот по НДС. Господин Александр Егоричев, начальник отдела внутренних проверок Федеральной налоговой службы Российской Федерации, сказал, что основными пунктами мониторинга через АСК «НДС-2» являются вопросы налоговых деклараций с очевидными нарушениями, сомнительные долги, расхождения в счетах.[5] Благодаря применению АСК «НДС-2», выручка за первое полугодие 2017 г. увеличилась на 33% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и составила 5,2 трлн руб.

АСК «НДС-3» позволяет не только отслеживать сумму НДС, но и сравнивать ее с банковскими платежами. С 1 октября 2017 г. декларации по НДС сравниваются с выписками по счету, чтобы идентифицировать транзакции без оплаты. По словам Татьяны Ильиновой, руководителя департамента аудита АКГ «Градиент-Альфа»[6], зона риска усиленного банковского контроля применима к тем компаниям, чьи счета либо абсолютно несбалансированы, либо минимальны и не являются сравнимыми с суммой транзакций, кроме того, если на счету компании нет транзакций по выплате заработной платы, или сумма заработной платы не соответствует количеству работников, то также не производится оплата коммунальных услуг, арендной платы и т.д. Таким образом, функция налогового органа постепенно переходит в компетенцию банков, а налоговые органы превращаются в сервисное учреждение.

2. Платформа администрирования кассового оборудования (CRE).

С июля 2016 г. в Российской Федерации реализуется проект по переходу на новую процедуру применения CRE; согласно проекту все налогоплательщики, имеющие оборудование для кассовых аппаратов старой модели, должны обновить или заменить эти CRE новыми устройствами. Сразу после внедрения онлайн-касс налогоплательщикам была предоставлена возможность удаленной регистрации CRE без необходимости посещать налоговую инспекцию. Эти положения применяются к онлайн-бизнесу при совершении транзакций с клиентами в Интернете: онлайн-касса должна быть подключена, она выполняет автоматическую запись транзакции на фискальное запоминающее устройство (FMD) и передает данные в фискальный оператор данных (FDO). Использование онлайн-касс позволяет передавать данные, относящиеся к онлайн-транзакции, в налоговый орган. Такие кассовые аппараты автоматически передают данные транзакции, что помогает сократить количество инспекций на месте и улучшает мониторинг бизнеса. По словам Михаила Мишустина[7], который выступал на Объединенном международном семинаре ОЭСР и IOTA (мероприятие проводилось с 30 августа по 1 сентября 2017 г.), в результате административного давления на предпринимателей бизнес-среда была улучшена, а обычные потребители получили дополнительный инструмент для защиты своих прав.

На первом и втором этапах реализации проекта только в Санкт-Петербурге было зарегистрировано 105 тыс. устройств CRE. С 1 января 2019 г. компании и индивидуальные предприниматели, чья деятельность осуществляется на условиях UTII (единый налог на вмененный доход), а также индивидуальные предприниматели, работающие на условиях PTS (патентная система налогообложения), индивидуальные предприниматели, работающие на UTII, а также налогоплательщики, предоставляющие услуги населению и т.д., должны перейти на эти обновленные устройства.

3. АИС «Маркировка».

В 2016 г. в России стартовал проект по маркировке меховых изделий. За первый год реализации проекта оборот сопутствующих товаров увеличился в восемь раз, а количество легализованных операторов рынка увеличилось на 25%.

С февраля 2017 г. была запущена пилотная процедура маркировки определенных видов наркотиков. Кроме того, данный проект был направлен не только на выявление налогоплательщиков, но и на социальную сферу: потенциальный клиент мог отсканировать данные производителя с помощью QR-кода на упаковке и избежать покупки некачественных и поддельных лекарств.

4. Федеральная государственная информационная система Единого государственного реестра ЗАГС (ФГИС «УСР КРО»).

С 1 сентября 2018 г. начал работу портал Единого государственного реестра ЗАГС; его деятельность регулируется положениями Федерального закона от 23.06.2016 № 219-ФЗ. Федеральная налоговая служба занимается созданием и ведением реестра. Применение новой системы позволяет сотрудникам ЗАГС упростить процедуру регистрации брака и помогает выполнять юридически значимые действия в электронном виде. Кроме того, его применение упростит процедуру получения справок и других документов для граждан независимо от места их проживания. В то же время обеспечивается электронное межведомственное взаимодействие, а данные, касающиеся как семейного положения, так и семейных связей посредством информации о рождении, смерти, отцовстве и т.д., будут доступны для органов Федеральной налоговой службы РФ.

5. Личные счета налогоплательщиков.

Личные счета налогоплательщиков предоставляются через онлайн-сервисы, позволяющие им реализовать свои права и обязанности в соответствии с положениями Налогового кодекса РФ. Личный счет налогоплательщика для физических лиц позволяет получать обновленную информацию, связанную с имущественными и транспортными вопросами, уплаченными и начисленными налогами, а также оплачивать долги и обращаться в налоговые органы без личного посещения офиса. Кроме того, были открыты личный счет налогоплательщика для индивидуальных предпринимателей и личный счет налогоплательщика для юридических лиц [8, 9].

Начиная с 1 января 2017 г., иностранные компании, предоставляющие электронные услуги или продающие контент в Интернете российским пользователям, должны регистрироваться в офисах налоговых органов Российской Федерации. Персональный счет для иностранного лица позволяет напрямую взаимодействовать с налоговым органом, то есть подавать декларации по НДС, отслеживать платежи, вносить изменения в учетные данные и т.д. [10]. Ряд таких компаний — Google, Apple, Samsung, Microsoft — уже получили доступ к своей личной учетной записи.

6. Налоговый мониторинг.

В Российской Федерации налоговый мониторинг осуществляется Федеральной налоговой службой с 1 января 2016 г. Налоговый мониторинг является шагом к цифровизации взаимодействия между налогоплательщиком и налоговыми органами, что позволяет нам перейти от традиционного налогового контроля и служебных проверок к немедленным проверкам информации в Интернете.
В целом налоговый мониторинг позволяет контролировать правильный способ определения налоговых баз, а также правильный способ расчета сумм налогов, соблюдение сроков уплаты налогов и взносов. При проведении налогового мониторинга компания предоставляет налоговым органам доступ к своим налоговым и бухгалтерским данным [11].

При переходе на процедуру налогового мониторинга компаниям предоставляется возможность обратиться в налоговый орган с просьбой о проведении и последствиях текущих операций. Это может значительно сократить количество спорных вопросов, снизить бремя налогового мониторинга за счет сокращения количества запрашиваемых документов, а также освободить налогоплательщика от санкций в виде дополнительных сборов за налоги, пеней и штрафов [12].

В то же время не все субъекты могут стать участниками процедуры налогового мониторинга, а только крупнейшие операторы (согласно положениям п. 3 ст. 105.26 Налогового кодекса РФ). По словам заместителя руководителя Федеральной налоговой службы Д.В. Егорова[8], это помогает сократить срок закрытия налогового периода с 4,6 года по традиционной системе до 1,9 года при проведении налогового мониторинга.
В 2017 г. к процедуре налогового мониторинга присоединились крупнейшие компании в различных отраслях промышленности, такие как «Роснефть», «Новатэк», «Юнилевер Рус», «ИнтерРАО», «Мегафон» и «МТС», «Эрнст энд Янг» и др. В 2018 г. этот список пополнили такие участники, как «Аэрофлот», «Google», телекомпания «НТВ», а также дочерние компании «Лукойла» и «Норильского никеля».

На данный момент Федеральная налоговая служба достигла финальной стадии реализации своих проектов, а статистика доказывает, что принятые решения оказываются эффективными. Так, количество подставных компаний за период с 2011 по 2017 г. сократилось в шесть раз (с 1,8 млн в 2011 г. до 300 тыс. в 2017 г.). Несмотря на нестабильную экономическую ситуацию, в  2013—2017 гг. прирост налоговых поступлений в консолидированный бюджет составил более 50% в номинальном выражении и почти на 20% в реальном выражении (рис. 1). Важно отметить, что 60% (1,7 млрд руб.) доходов не связаны с нефтегазовым сектором, а эффект налогового администрирования оценивается в 400 млрд руб. Кроме того, за период с января по август 2018 г. объем налоговых поступлений увеличился на 21,5% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (рис. 2).

Согласно данным, представленным ФНС России, благодаря внедрению цифровых технологий, обеспечивающих онлайн-мониторинг налогоплательщиков, количество запланированных проверок на местах в 2017 г. сократилось на 40% по сравнению с 2016 г. Кроме того, с 2013 г. по III квартал 2018 г. было подтверждено постоянное повышение эффективности каждой аудиторской сессии; это было реализовано за счет суммы дополнительных начисленных платежей за один сеанс аудита (рис. 3). Так, в период с 2013 по 2017 г. средний темп снижения количества проверок на местах достиг уровня 16,4%, а средний темп повышения эффективности — 22,7%.

Эффективность налоговых проверок растет. По состоянию на 1 октября 2018 г. каждая тысяча инспекционных сессий привела к 22 млрд руб. дополнительно начисленных платежей, а количество инспекционных сессий составило 10,9 тыс.; этот коэффициент в два раза меньше по сравнению со всем периодом 2017 г. Таким образом, благодаря внедрению подхода, основанного на оценке риска, инспекции на месте охватывают менее 1% налогоплательщиков; в то время как, например,
в странах Европейского Союза национальные налоговые органы проводят проверки в среднем 2—3% предприятий с одинаковыми показателями [13].

Так или иначе, остаются сомнения в степени соответствия поставленных задач реальным результатам реформ налоговой системы. Например, даже использование онлайн-мониторинга налогоплательщиков не дает полной оценки уровня риска и может привести к выбору мошеннического контрагента с возможным сценарием обвинения в мошеннической деятельности или попытке мошенничества (например, обвинение в незаконной деятельности).

Таким образом, риск предпринимательской деятельности возрастает, хотя этот факт никогда не соответствует объему реформ. Более того, сумма финансовых затрат, понесенных налогоплательщиками на установку контрольно-кассовой техники, значительно превышает сумму налоговых деклараций по НДФЛ.

Отсутствие полного покрытия сети Интернет на территории Российской Федерации также создает дополнительные проблемы для бизнеса. Тем не менее мы не можем заявить, что реформа носит негативный характер, хотя бы потому, что статистика поступлений и результаты инспекционных сессий выявили положительную динамику.

Факты приводят нас к логическому вопросу, связанному с проблемой: каково мнение налогоплательщиков о проводимых реформах в системе налогообложения [14]. Чтобы ответить на него, были опрошены представители (то есть
топ-менеджеры и владельцы) 115 компаний из различных секторов российской экономики[9]. Наибольшую долю респондентов (23,5%) составили представители сектора оптовой и розничной торговли. Структура респондентов по отраслям промышленности представлена на рис. 4.

Вопросы для респондентов касались различных аспектов текущей реформы Федеральной налоговой службы РФ:

· налоговое бремя;

· административная нагрузка;

· НДС;

· CRE;

· налоговая дисциплина и отношение Федеральной налоговой службы РФ к налогоплательщикам.

В целом более 70% респондентов считают, что за последние три года реформа снизила возможность использования теневых схем налогообложения. Основными причинами изменений являются переход на электронные счета-фактуры, внедрение устройств CRE, а также анализ банковских документов налоговыми органами (рис. 5).

Около 70% респондентов заявляют, что за последние три года налоговая нагрузка на их предприятия возросла, а доля в 50% не связывает этот результат с изменениями в налоговом администрировании (рис. 6). Более того, при увеличении налоговой нагрузки 90% респондентов готовы привыкнуть к изменениям и планируют остаться на рынке. А 60% респондентов заявляют, что в целом цифровизация системы налогообложения никогда не приводила к снижению административной нагрузки. Следует отметить, что именно снижение административной нагрузки является одной из ключевых задач реформы в области контрольно-надзорной системы в Российской Федерации. Примечательно, что если ФНС России продолжит изменять налоговую и административную нагрузку с той же ставкой, более половины респондентов прогнозируют перевод компаний в теневой» сектор.

Только 48% респондентов комментируют ситуацию, связанную с оцифровкой процедуры взимания НДС (в то время как остальные респонденты либо не комментируют, либо работают на основе упрощенной системы налогообложения).

Таким образом, оставшаяся доля — 52%  респондентов — среди 40% компаний оказывается стимулированной Федеральной налоговой службой для перехода к полностью прозрачному сектору экономики. В то же время 21,6% респондентов оценили внедрение АСУ «НДС-2» как стимулирующий фактор для перехода в теневой сектор. В результате его реализации ухудшились отношения между поставщиками и подрядчиками 14,9% респондентов, а на 30,8% оказали незначительное влияние или не повлияли вообще.

Только доля 35% респондентов была затронута из-за внедрения онлайн-касс в ходе реформы, 50% понесли значительные расходы, а 22% улучшили дисциплину своих сотрудников.

Хотя 67,8% компаний, участвующих в данном обзоре, считают, что цифровизация налоговой системы является движущей силой роста налоговой дисциплины, только 12,2% респондентов полагают, что ФНС России заинтересована в дальнейшем диалоге, взаимодействии с бизнесом и снижении штрафов, налагаемых на налогоплательщиков.

Благодаря цифровизации мы можем добиться существенного сокращения затрат в системе налогообложения, как для правительства, которое занимается ее администрированием, так и для налогоплательщиков, которые через нее работают. Существуют оптимальные подходы, которые следует принимать во внимание, и подводные камни, которые будут обнаружены. Например, дальнейшие тесты с пилотными обследованиями и поэтапной реализацией нивелируют сложный характер перехода к методам цифрового администрирования. Однако введение новых обязательных систем приведет к перекладыванию расходов на налогоплательщиков, что негативно скажется на деятельности частного сектора. Опыт Российской Федерации отражает этот двусторонний характер реформ.

Таким образом, цифровизация позволила Федеральной налоговой службе РФ значительно повысить эффективность налоговых проверок наряду с сокращением их количества, а также уменьшить число подставных компаний и возможности использования схем теневого администрирования в налогообложении. Однако влияние реформы не так очевидно для налогоплательщиков. Изменения влекут за собой значительные затраты, и предприятия не свидетельствуют о значительном улучшении показателей экономической деятельности. Так или иначе,
цифровизация — неизбежный процесс, которого требуют современные условия и изменяющаяся технологическая среда. Вопрос только в том, смогут ли власти найти баланс в повышении эффективности системы налогообложения и наладить отношения с бизнесом.