Опыт использования цифровых технологий в налоговом администрировании и контроле в РФ

Евневич Мария Александровна

к.э.н., доцент кафедры экономики предприятия и предпринимательства

Санкт-Петербургский государственный университет

 

 

Цифровизация привлекательна для правительств по многим причинам. Например, она позволяет налоговым органам получить дополнительное представление об экономике и делах налогоплательщиков — и тем самым помочь закрыть налоговый разрыв. Также цифровизация позволяет снизить административную нагрузку как на собирающий орган, так и на самих налогоплательщиков. И многие страны показывают успехи в реализации своих программ по цифровизации налоговых систем.

Так, например, в Австралии с 2013 года реализуется стратегия «Digital by default», которая основана на предположении, что налогоплательщикам гораздо удобнее контактировать с правительством через цифровые каналы связи, использование которых благодаря данной стратегии распространилось достаточно широко. В том числе, Австралийское Налоговое Управление (АНУ) активно поддерживает обсуждение налоговых вопросов с налогоплательщиками через электронную почту, а большая часть государственных услуг оказывается через центральный портал MyGov. Портал использует двухфакторную аутентификацию и позволяет действовать налоговым агентам от имени клиентов, поддерживает технологию распознавания голоса в качестве средства идентификации налогоплательщиков.

Другим примером служит Великобритания, в экономике которой преобладает сфера услуг (80%) и сделан упор на финансовый сектор. Правительство Великобритании ­– одно из доминирующих в цифровом отношении и находится во главе группы «D5» (Великобритания, Израиль, Новая Зеландия, Южная Корея и Эстония). Великобритания внедрила электронную подачу деклараций по НДС, налогам на личные и деловые расходы, что позволило достигнуть доли поданных онлайн деклараций 99%, 86% и 98% соответственно[1]. Кроме того, правительство Великобритании запустило инвестиционную программу, нацеленную на полную трансформацию ежегодных налоговых деклараций к 2020 году. На данный момент в налоговой системе Великобритании действует режим обязательных ежеквартальных отчетов, которые предварительно заполняются налогоплательщиками, а затем агрегируются в базе данных HMRC (Управление (Ее Величества) по налогам и таможенным пошлинам). Таким образом, HMRC может в течение года отслеживать все несоответствия по платежам и деятельности налогоплательщиков. Стоит отметить, что расходы, связанные с поддержанием режима ежеквартального предоставления информации, ложатся на налогоплательщиков. Кроме того, цифровизация налоговой системы имеет агрессивный характер и достаточно сжатые сроки, что также приводит к росту расходов налогоплательщиков, причем из малого бизнеса в первую очередь.

Несмотря на проблемы, связанные с переходом от централизованного управления к рыночной экономике, Россия в конечном итоге заняла позицию одной из самых устойчивых экономик мира. История цифровизации в России гораздо короче, чем во многих других странах, хотя и пересекается с ними в некоторых аспектах. Россия очень быстро развернула программу оцифровки налоговых услуг, чему способствует центральный орган – ФНС, имеющий четкое представление о том, как поставить цифровые услуги в центр своей работы. Также немалое значение оказывает активное предварительное тестирование нововведений в регионах.

Несмотря на то, что Россия на 5-8 лет отстает от лидеров цифровизации экономики, в сфере налогового администрирования наша страна, напротив, находится на первых позициях.[2] ФНС выступает не только в качестве партнера во взаимодействии с зарубежными налоговыми  службами, но и является разработчиком различных программных решений, направленных на цифровую трансформацию налоговых администраций.

В целом, работа ФНС делится на два направления:

• установление доверительных отношений между бизнесом и налоговыми органами;
• применение к добросовестным налогоплательщикам более прозрачных и понятных методов налогового администрирования взамен фискальных методов.

При этом среди ключевых целей реформирования контрольно-надзорной системы наряду с повышением качества всей системы государственного контроля стоит снижение административной нагрузки на бизнес.

Одним из основных элементов, определяющих современный процесс налогового администрирования в РФ, является внедрение риск-ориентированного подхода, которое началось еще в прошлом десятилетии. На сегодняшний день на этом подходе основаны все этапы организации налоговых проверок: планирование, подготовка и проведение. В целом, риск-ориентированная концепция опирается на двенадцать критериев риска совершение налогового правонарушения. Так, например, в зону риска попадают налогоплательщики с низкой налоговой нагрузкой, постоянно декларирующие убытки, заявляющие завышенные налоговые вычеты и выплачивающие заниженные (по сравнению со средними значениями по экономической деятельности в соответствующем субъекте РФ) заработные платы. Таким образом, все налогоплательщики классифицируются по степени возможной налоговой «угрозы» и распределяются по соответствующим уровням риска, что позволяет выбирать наиболее добросовестных контрагентов. Согласно статистике, предоставленной ФНС, применение риск-ориентированного подхода позволило сократить срок проведения камеральных проверок деклараций по акцизам на этиловый спирт, алкогольную и подакцизную спиртосодержащую продукцию с трех месяцев до двух[3] (письмо ФНС России от 27.07.2018 №ММВ-20-15/85@). Если налоговый риск низкий или средний, то камеральная проверка может быть завершена ранее 3 месяцев (п.2 ст.88 НК РФ).

Реализация поставленных ФНС задач обеспечивается за счет целого комплекса цифровых услуг и технологий:

1. Платформа автоматизированной системы контроля (АСК) «НДС», «НДС-2», «НДС-3».

АСК «НДС» применяется в России с 2013 года с целью повышения эффективности камеральных проверок и заключается в выявлении организаций с наибольшим риском налоговых правонарушений[4].

Внедрение АСК «НДС-2» позволило налоговым органам оптимизировать камеральную проверку за счет проверки деклараций сразу при их получении на основе хранящихся в АСК электронных данных книг покупок и продаж. Только за 1 год применения АСК «НДС-2» количество заявлений на возмещение НДС компаниями с высоким уровнем риска снизилось в 10 раз. АСК «НДС-2» позволяет определить наличие необоснованных выгод по НДС. По словам Александра Егоричева, начальника Управления камерального контроля ФНС России, «главными объектами контроля для АСК НДС-2 являются налоговые декларации с нарушениями контрольного соглашения 1.27-1.28, сомнительной задолженностью, расхождениями по счетам-фактур». С применением АСК «НДС-2» поступления за первое полугодие 2017 года выросли на 33% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и составили 5,2 трлн рублей. [5]

АСК «НДС-3» позволяет не только контролировать сумму НДС, но и проводить сравнение с платежами по банку. С 1 октября 2017 года декларации по НДС сопоставляются с выписками по счетам с целью выявления сделок без оплаты. В зоне риска повышенного банковского контроля, по словам Татьяна Ильиновой, руководителя Департамента аудита АКГ «Градиент-Альфа», являются компании, на счетах которых либо совсем отсутствует остаток средств, либо они минимальны и не сопоставимы с объемами операций, а также если со счетов компании не выплачивается заработная плата или выплаченная заработная пата не соответствует численности штата, отсутствует оплата коммунальных платежей и аренды и т.д. Таким образом, функция фискального органа переходит на банки, тем временем как налоговые органы превращаются в сервисное учреждение.

2. Платформа администрирования контрольно-кассовой техники (ККТ).

С июля 2016 года в России внедряется проект по переходу на новый порядок ККТ, согласно которому все налогоплательщики с ККТ старого типа должны модернизировать или заменить ККТ на новую. С появлением онлайн-касс налогоплательщики могут дистанционно зарегистрировать ККТ, не приходя в инспекцию с кассой. Для онлайн-бизнеса при расчете с покупателями в интернете этот закон также действует: должна быть установлена онлайн-касса, которая автоматически сделает запись о транзакции в фискальный накопитель (ФН) и передаст сведения в оператор фискальных данных (ОФД).

Применение онлайн-касс позволяет передавать налоговым органам информацию о сделках в режиме реального времени. Онлайн-кассы автоматически передают данные о транзакциях, что в свою очередь, сокращает количество выездных проверок и повышает контроль бизнеса. По словам Михаила Мишустина на совместном международном семинаре ОЭСР и IOTA 30 августа – 1 сентября 2017 года, «в результате, снижается административное давление на предпринимателей, улучшается бизнес-среда, а у рядовых потребителей появляется дополнительный инструмент защиты своих прав». [6]

В течение 1 и 2 этапов действия проекта только в Санкт-Петербурге было зарегистрировано 105 тыс. единиц ККТ. С 1 января 2019 года на новую технику должны перейти организации и ИП на ЕНВД, ИП на ПСН, ИП на ЕНВД, а также налогоплательщики, оказывающие услуги населению и другие.

3. АИС «Маркировка».

В 2016 году в России стартовал проект по маркировке меховых изделий. Только за первый год реализации проекта оборот товаров вырос в 8 раз, а количество легализованных участников рынка возросло на 25%.

С февраля 2017 года проводился эксперимент по маркировке отдельных видов лекарственных препаратов. Причем данный проект не только нацелен на выявление налогоплательщиков, но и имеет социальную направленность: потенциальный покупатель может при сканировании QR-кода на упаковке проверить производителя и избежать приобретения некачественных и контрафактных лекарственных средств.

4. Федеральная государственная информационная система Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния (ФГИС «ЕГР ЗАГС»).

С 1 сентября 2018 года заработал портал ЕГР ЗАГС, порядок которого регламентируется ФЗ от 23.06.2016 № 219-ФЗ. Созданием реестра занимается ФНС[7]. Для сотрудников ЗАГСа новая система упростит процесс регистрации браков и позволит совершать юридически значимый действия в электронном виде. Для граждан упрощается процесс получения справок и прочих документов независимо от места проживания. При этом предполагается межведомственное электронное взаимодействие, и ФНС будет располагать информацией как о семейном положении, так и о родственных связах через информацию о рождении, смерти, установлении отцовства и т.д.

5. Личные кабинеты налогоплательщиков

Личные кабинеты налогоплательщиков являются интернет-сервисом, позволяющим реализовывать свои права и обязанности согласно НК РФ. «Личный кабинет налогоплательщика для физических лиц» позволяет получать актуальную информацию об имуществе и транспорте, об уплаченных и начисленных сумм налогов, оплачивать задолженности, обращаться в налоговые органы без личного визита в инспекцию. Также был запущен «Личный кабинет налогоплательщика для ИП» и «для юрлиц».

С 1 января 2017 года иностранные компании, которые оказывают электронные услуги или реализуют контент в интернете российским пользователям, должны встать на учет в российских налоговых органах. Для удобства был создан «Личный кабинет для иностранной организации», позволяющий напрямую взаимодействовать с налоговым органом: подавать декларации по НДС, отслеживать платежи, подавать изменения в учетные данные и т.д. Такие организации как Google, Apple, Samsung, Microsoft и другие уже получили доступ к личному кабинету.

6. Налоговый мониторинг

В России налоговый мониторинг применяется Федеральной налоговой службой с 1 января 2016 года. Налоговый мониторинг — это шаг к цифровизации взаимодействия между налогоплательщиком и налоговыми органами, позволяющий перейти от традиционного налогового контроля в виде выездных и камеральных проверок к незамедлительной проверке информации в режиме онлайн. В целом, налоговый мониторинг позволяет контролировать правильность определения налоговых баз, корректность исчисления сумм налога, соблюдение сроков перечисления сумм налогов и взносов. При налоговом мониторинге организация предоставляет налоговым органам доступ к данным налогового и бухгалтерского учета.

Преимуществом для организаций перехода на налоговый мониторинг является получение права осуществления запроса у налогового органа по поводу проведения и последствий совершаемых сделок. Это позволяет значительно сократить количество спорных моментов, снижает нагрузку налогового контроля за счет уменьшения количества запрашиваемых документов, избавляет налогоплательщика от санкций в виде доначислений налогов, пеней и штрафов ввиду заранее сформированного запроса относительно мнения налоговых органов по будущей сделки. При этом, не все организации могут стать участниками налогового мониторинга, а только крупнейшие (п.3 ст.105.26 НК РФ). По словам Егорова Даниила Вячеславовича, заместителя руководителя ФНС России, это «способствует сокращению сроков закрытия налогового периода с 4,6 года при традиционной системе до 1,9 года при проведении налогового мониторинга»[8]. В 2017 году к налоговому мониторингу присоединились крупнейшие компании самых различных отраслей, такие как «Роснефть», «Новатэк», «Юнилевер Русь», «ИнтерРАО», «Мегафон» и «МТС», «Эрнст энд Янг» и другие. В 2018 году список дополнился «Аэрофлотом», «Гуглом», «Телекомпанией НТВ», а также дочерними компаниями «Лукойла» и «Норильского никеля».

 

На данный момент реализация планов ФНС находится на завершающем этапе, а статистика говорит о том, что принимаемые решения эффективны. Так, количество фирм-однодневок с 2011 по 2017 гг. сократилось в 6 раз (с 1,8 млн. в 2011 до 300 тыс. в 2017). Несмотря на нестабильную экономическую ситуацию, за последние 5 лет прирост поступлений налоговых доходов в консолидированный бюджет составил более чем 50% в номинальном выражении и почти на 20% – в реальном (рис.1). Важно отметить, что 60% (1,7 трлн. руб.) поступлений не связаны с нефтегазовыми отраслями, а эффект от налогового администрирования оценивается в 400 млрд руб. Кроме того, в январе-августе 2018 года объем налоговых поступлений вырос на 21,5% к аналогичному периоду прошлого года (рис.2).

Рис. 1. Динамика налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ, 2013-2017.

Составлено по данным ФНС (URL: analytic.nalog.ru/portal/analytical_information.ru-RU.htm)

Также, согласно данным ФНС, благодаря внедрению цифровых технологий, позволяющих проводить мониторинг налогоплательщиков в реальном времени, было сокращено число запланированных выездных налоговых проверок на 40% в 2017 в сравнении с 2016 годом. При этом, с 2013 по 3 кв. 2018 наблюдается непрерывный рост эффективности каждой осуществленной проверки, которая выражается в сумме доначисленных платежей в расчете на одну проверку (рис.3). Так, с 2013 по 2017 гг. средний темп сокращения количества выездных проверок составил -16,4%, а средний темп прироста эффективности – 22,7%.

Рис. 2. Динамика налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ, млрд. руб. январь-август 2017/2018 гг.

Составлено по данным ФНС (URL: analytic.nalog.ru/portal/analytical_information.ru-RU.htm)

За 5 лет эффективность проверок выросла в 2,3 раза. По состоянию на 01.10.2018 каждая тысяча проверок принесла 22 млрд. руб. дополнительных платежей, а количество проверок составило 10,9 тыс, что в два раза меньше, чем за весь 2017 год.  Таким образом, благодаря реализации риск-ориентированного подхода выездными проверками охвачено менее 1 % налогоплательщиков, тогда как, к примеру, в странах Европейского союза налоговые органы в среднем проверяют 2-3 % компаний примерно с той же результативностью[9].

Рис. 3. Динамика количества выездных проверок ФНС и их эффективности в расчете на 1 тыс. ед., 2013-3кв.2018 гг.

Составлено по данным ФНС (URL: analytic.nalog.ru/portal/analytical_information.ru-RU.htm)

Так или иначе, существуют некоторые сомнения по поводу степени соответствия поставленных задач реальным результатам трансформации налоговой системы. Например, даже пользование онлайн-мониторингом налогоплательщиков не позволяет в полной мере оценить уровень риска и может привести к выбору недобросовестного контрагента, что выливается в обвинение в мошенничестве или покушении на него (незаконное предъявление к вычету НДС). В свою очередь, это увеличивает риск предпринимательской деятельности, что не соотносится с задачами реформ. Кроме того, размеры финансовых затрат налогоплательщиков на внедрение ККТ значительно превышают суммы налоговых вычетов по НДФЛ. Неполное покрытие интернетом территории РФ также порождает дополнительные проблемы для бизнеса. Тем не менее, нельзя говорить о том, что реформа имеет негативный характер, хотя бы потому, что статистика поступлений и эффективности проверок имеет ярко выраженную положительную динамику.

Возникает логичный вопрос, как относятся налогоплательщики к проводимым в налоговой системе реформам. Чтобы на него ответить были опрошены представители (топ-менеджмент и собственники) 115 компаний из различных отраслей российской экономики. Наибольшая доля опрошенных (23,5%) относится к сектору оптовой и розничной торговли. Структура респондентов по отраслям представлена на рис. 4.

Рис. 4. Структура респондентов по отраслям экономики

Вопросы, задаваемые респондентам, охватывали разные аспекты реформы ФНС:

• Налоговая нагрузка;
• Административная нагрузка;
• НДС;
• ККТ;
• Налоговая дисциплина и отношение ФНС к налогоплательщикам.

В целом, более 70% респондентов считают, что за последние 3 года реформы ФНС привели к снижению возможности использования «серых» налоговых схем. Главными причинами изменений названы переход на электронные счета-фактуры по НДС, ввод ККТ, а также анализ налоговыми органами банковских документов (рис.5).

Рис. 5. Основные причины снижения возможности использования «серых» налоговых схем по мнению респондентов, % ответов

Около 70% респондентов утверждают, что за 3 года налоговая нагрузка на их бизнес возросла, причем 50% не связывают это с изменениями в налоговом администрировании (рис.6). При этом если налоговая нагрузка будет расти, 90% респондентов готовы приспосабливаться к изменениям и останутся на рынке. К тому же 60% респондентов говорят о том, что, в целом, цифровизация налоговой системы не привела к снижению административной нагрузки. Отметим, что именно снижение административной нагрузки является одной из ключевых задач реформирования контрольно-надзорной системы РФ. Интересно то, что если ФНС продолжит изменения налоговой и административной нагрузки в том же темпе, больше половины опрошенных прогнозирует уход компаний в теневой сектор.

Рис. 6. Структура ответов на вопрос, возросла ли налоговая нагрузка на бизнес респондентов за последние 3 года.

Ситуацию с цифровизацией НДС комментируют только 48% из числа опрошенных (оставшиеся либо просто не комментируют, либо на УСН).

Так, из числа оставшихся 52% респондентов 40% компаний ощущают стимулирование со стороны ФНС к переходу в полностью видимый сектор экономики. При этом 21,6% респондентов оценили внедрение АСК НДС-2 как фактор, стимулирующий к переводу деятельности в теневой сектор. В результате внедрения у 14,9% опрошенных пострадали отношения с поставщиками и контрагентами, а у 30,8% не пострадали или пострадали незначительно

Влияние реформы по замене контрольно-кассовой техники (ККТ) ощутили только 35% респондентов, при этом 50% из них понесли значительные расходы, а у 22% улучшилась дисциплина сотрудников.

Хотя 67,8% участвующих в опросе компаний и видят в цифровизации налоговой системы драйвер роста налоговой дисциплины, лишь 12,2% считает, что ФНС заинтересована в диалоге с бизнесом и сокращении штрафов налогоплательщикам. Данный факт подкрепляет сомнения по поводу достижения поставленных перед реформой целей.

С помощью цифровизации можно добиться значительного сокращения расходов на налоговую систему — как для правительства, управляющего ею, так и для налогоплательщиков, соблюдающих ее, — существуют определенные оптимальные подходы, которые следует учитывать, и общие подводные камни, которых следует остерегаться. Например, тестирование с пилотными исследованиями и поэтапным внедрением уменьшит сложность перехода на методы цифрового администрирования. С другой стороны, слишком быстрое введение новых обязательных систем приведет к перекладыванию расходов на налогоплательщиков и отрицательно скажется на частном бизнесе.

Опыт России отражает эту двусторонность. Так, цифровизация позволила ФНС значительно повысить эффективность налоговых проверок при одновременном сокращении их количества, снизить количество «фирм-однодневок» и вероятность применения «серых» схем налогового администрирования. Однако для налогоплательщиков влияние реформы не так однозначно. Изменения влекут за собой значительные расходы, причем существенного улучшения процессов и показателей хозяйственной деятельности бизнес не ощущает. Так или иначе, цифровизация – неизбежный процесс, который диктуется временем, изменением технологического уклада. Вопрос лишь в том, смогут ли регулирующие органы найти баланс в повышении эффективности налоговой системы и отношением с бизнесом.