|
Данные для цитирования: Поведенческий анализ налоговых изменений с 2016 года, их значения и последствия |
Евневич Мария Александровна к.э.н., доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург
Аннотация. Кризисная ситуация в экономике вынуждает Россию искать новые пути развития. В их основе лежит изменение налогового администрирования и рост неналоговых платежей. Данная статья посвящена нововведениям в НК РФ в области налогового администрирования и области управления доходами государства, вступающим в силу в 2016 году. Рассмотрены способы пополнения бюджета путем реформирования системы сбора фискальных платежей, а также путем возвращения рент. Рассмотрен подход, стимулирующий развитие малого бизнеса, базирующийся на распространении ЕНВД, а также поведенческие последствия изменений в области налогового законодательства.
Ключевые слова: налогообложение, налоговое администрирование, малое предпринимательство, страховые взносы, поведенческая экономика
Keywords: tax, tax administration, small business, insurance fees, behavioral economics
В связи с событиями последних двух лет – падение цен на нефть и стремительный рост курсов валют – Россия вынуждена искать иные пути развития, кроме сложившейся за «тучные годы» рентной экономики. Так получилось, что в связи с наличием у государства огромных финансовых ресурсов (вплоть до 2013 года) и вследствие желания укрепить вертикаль власти, произошло огосударствление экономики. Количество занятых как напрямую в госсекторе: в различных органах власти, службах, Пенсионном и прочих фондах, правоохранительных органах, так и в государственных корпорациях и акционерных обществах полностью или почти полностью принадлежащих государству, непрерывно росло и стало очень значительным. Происходило укрупнение предприятий и переход их под государственный контроль. Создавались новые министерства, рабочие группы, проектные команды. Государство нанимало огромное количество кадров и всем платило заработную плату, и, кроме того, содержало пенсионеров и бюджетников. А в 2014 году Россия «взяла на баланс» Крым. На тот момент цены на нефть были высокими, и казалось, что денег хватит всем и надолго. Хотя всё равно пришлось заморозить накопительную часть пенсий. Сейчас стало понятно, что дешёвая нефть – это надолго, и содержать такое количество народу государству не под силу. Необходимо, как минимум, обеспечивать самозанятость населения, в том числе, путём стимулирования малого и не только бизнеса. Но даже если сократить количество государственных служащих и иных сотрудников, так или иначе оплачиваемых государством, всё равно необходимо найти дополнительные источники для пополнения быстро пустеющего бюджета.
Когда поступления от продажи углеводородов падают, логичным выходом может показаться рост фискальных платежей. Но такие действия стали бы бомбой, причём не очень замедленного действия. Обложение предприятий налогами, включающимися в затраты, как налог на имущество, транспортный налог и тому подобные, приводит к росту затрат и как результат для многих предприятий, работающих на грани безубыточности – к несостоятельности и банкротству. Следовательно, это вклад в безработицу. Обложение предприятий косвенными налогами, такими как НДС, приводит к росту стоимости жизни. Рост цен в магазинах одновременно с ростом безработицы приводит к сжатию внутреннего рынка, снижению располагаемых доходов и покупательской способности. Значит, у предприятий, работающих на потребительском рынке, снижается выручка, значит, они сокращают затраты, увольняют людей (тоже делая вклад в безработицу) и повышают цены, создавая инфляцию. Получается замкнутый круг.
В этой ситуации логичным выглядит обещание президента РФ не повышать налоги. Однако здесь присутствует определённое лукавство: то, что налоги не будут напрямую повышаться, не значит, что государство не рассчитывает получить больше денег, иначе нечем будет платить зарплаты и пенсии. И отсутствие индексации или повышение пенсионного возраста не спасёт. Просто была выбрана несколько иная стратегия, лежащая, скорее, в области налогового администрирования и повышения неналоговых платежей.
Нововведения 2016 года в области налогового администрирования
В послании Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года президент РФ Владимир Путин сказал о необходимости «зафиксировать действующие налоговые условия» [1] для бизнеса. Затем предложение о твердом решении властей о введении налогового моратория на 4 года было высказано президентом на ПМЭФ-2015. Фиксирование налогов позволит бизнесу спокойно продолжать свою деятельность. Кроме того, для поддержки бизнеса власти готовы отказаться от плановых проверок, а также снизить административное давление [2]. В целом, так оно и есть: согласно изменениям в НК РФ [3,4], налоговые ставки действительно не растут, но тем временем изменяется налоговое администрирование.
В условиях сжатия доходной части бюджетов произошло реформирование системы сбора фискальных платежей. 15 января 2016 года президент подписал два указа, направленных на формирование единого механизма администрирования платежей. Роль фискального мегарегулятора ляжет на ФНС, в обязанности которой войдет общее методическое руководство и сбор всех платежей. О необходимости создания единого администратора налоговых и неналоговых платежей президент в общей форме заявил в послании Федеральному собранию в декабре 2015 года.
Первый указ перевел Федеральную таможенную службу (ФТС) и Росалкогольрегулирование (РАР) из подчинения правительству в ведение Минфина. Таким образом, Минфин собрал в подчинение все ведомства, отвечающие за доходную часть бюджетов (дополнительно к ФНС, Росфиннадзору и Федеральному казначейству). Подчинение ФТС и РАР Минфину сопровождается соответствующей передачей части их полномочий, таких как функции по реализации государственной политики и нормативному регулированию в алкогольной сфере, "а также в области таможенного дела" [5]. По мнению министра финансов, "Сейчас стоит задача интеграции сервисов, информационных систем налоговой службы и таможенной службы. Это даст существенный прирост собираемости налогов" [6].
Второй указ предписывает правительству до 1 мая 2016 года внести в Госдуму законопроекты, возлагающие на ФНС функции по администрированию страховых платежей. Для этого полномочия Пенсионного фонда и фонда ОМС по сбору страховых взносов будут переданы напрямую ФНС. По словам Председателя правительства РФ Дмитрия Медведева, с помощью данных двух указов "возникнет единая система администрирования, сбора и, соответственно, последующего использования всех налоговых и неналоговых платежей”. По мнению первого вице-премьера РФ Игоря Шувалова, данная «новация позволит повысить качество администрирования платежей и прозрачность ведения бизнеса. ФНС назначена "старшей" в новой схеме администрирования, потому что далее других продвинулась в сфере IT-технологий, необходимых для создания единой информационной базы. В ней будут видны все платежи, что сделает использование серых схем почти невозможным».
Бизнес тем временем ожидает получения выгод от данных нововведений. По словам руководителя экспертного центра при уполномоченном по защите прав предпринимателей Анастасия Алехнович, компании «давно настаивали на передаче администрирования страховых взносов ФНС, поскольку внебюджетные фонды работают непрозрачно: базы у них разные, и увидеть нагрузку на каждого налогоплательщика сейчас невозможно". Повышение качества администрирования и автоматизации процессов ФНС позволит дать правдивую налоговую нагрузку на бизнес, что будет доказательством высокого налогового бремени на бизнес и необходимости изменения ставок до среднемировых. Кроме того, налоговые органы эффективнее в проверках по сравнению с инспекторами фондов. Если инспекторы ПФ доначисляют 17 тыс. руб. в ходе одной проверки, то налоговики – порядка 10 млн. руб., причем количество сотрудников в организациях примерно одинаково. Таким образом, организация мегарегулятора ФНС позволит повысить собираемость налогов и пенсионных взносов за счет консолидации контрольных функций и повышения уровня развития информационных технологий.
Так, в 2015 году был открыт Федеральный центр обработки данных (ФЦОД) в г.Дубна для консолидации, обработки, анализа и хранения налоговой информации со всей страны в едином месте. ФЦОД в Дубне позволяет сопоставлять налоговые данный по всей стране, что усложняет применение незаконного уклонения от уплаты налогов [7]. По мнению главы ФНС М.Мишустина, «организации хранения и обработки налоговых данных на базе сверхмощных ЦОДов поможет существенно снизить затраты на содержание и обеспечение работы всей IT-инфраструктуры» [8]. Следует констатировать, что бизнес, вовремя и в полном объёме платящий налоги, уже ощутил на себе снижение уровня внимания налоговых служб: если в дубнинском компьютере видно, что компания аккуратно платит налоги, то количество налоговых проверок сокращается. Несомненно, это снижает нагрузку на бухгалтерские службы, упрощает текущую работу компаний и снижает уровень стресса. Казалось бы, и до этого сложности были только у тех, кто нарушал налоговое законодательство. Но даже принцип невиновности налогоплательщика от проверок не освобождал, а каждая проверка наносит урон бизнесу, так как мешает заниматься основной деятельностью. Снижение количества проверок оказывает положительный эффект на формирование бизнес-среды и меняет поведенческие модели занятия бизнесом в сторону более прозрачных и эффективных.
Полный переход на «белую» экономику может существенно повысить наполняемость бюджета. Так, по мнению директора Центра налоговой политики экономического факультета МГУ К.Никитина, «более тесное сотрудничество ФНС и ФТС позволит наладить сквозной контроль за уплатой НДС (не без помощи системы АСК-НДС-2), который позволит полностью прикрыть фирмы-однодневки. Наряду с реформой контрольно-кассовой техники, расширением патентной системы … - все это может серьезно "обелить" экономику в ближайшие годы». Однако, чтобы такая система давала положительный эффект, самым важным является единообразие и обязательность для всех. Если в работе, например, системы отслеживания уплаты НДС всеми контрагентами по цепочке, не будет исключений для отдельных компаний, то уровень транспарентности российской экономики существенно повысится.
Нововведения 2016 года в области управления доходами государства
Основой управления госдоходами должна стать система мегарегуляторов. Первый мегарегулятор в российской экономике – это ФНС, вторым мегарегулятором стала Федеральная антимонопольная служба (ФАС), когда летом 2015 года поглотила Федеральную службу по тарифам (ФСТ). ФАС теперь отвечает за естественные монополии и может влиять на их тарифы. Третьим мегарегулятором является ЦБ РФ с 2013 года. Ему были переданы полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам России (ФСФР) по регулированию, контролю и надзору за некредитными финансовыми организациями [9]. Перед тремя мегарегуляторами стоит единая задача вернуть в бюджет или уничтожить ненефтяные рентные доходы, которые могли извлекать привилегированные бизнесы и чиновники [10].
"Открытое правительство" и Минэкономразвития сейчас занимаются созданием четвертого мегарегулятора. Его задача – контроль и регулирование деятельность первых трех мегарегуляторов, и, возможно, подчинение их единой системе. По данным экспертного совета при правительстве, в России действует около 130 видов госконтроля. По данным Минэкономразвития за 2014 год, проводится 2,4 млн. проверок, и каждый год вступают в силу десятки тысяч нормативных актов. Несомненно, это осложняет занятие бизнесом, делает почти невозможным для малых предпринимателей освоение и осознание всей этой нормативной базы и негативно влияет на рост малого бизнеса и любой самозанятости населения в экономике.
С 2010 года все федеральные нормативные акты проходят оценку регулирующего воздействия Минэкономразвития (ОРВ) [11]. С 2015 года региональные акты также начали проходить через такой «фильтр», принудив ведомства отсеивать и отменять лишние требования при принятии каждого нового. Правительство признало успех практики ОРВ. Однако, хотя в в 2015 году утратили силу 170 документов, это капля в море. Остаётся только надеяться на увеличение масштабов деятельности ОРВ.
Систематизация и централизация контроля в совокупности с продвинутыми информационными технологиями в состоянии увеличить собираемость налогов, но не обеспечивает перестроения экономики, снижения степени её рентной ориентированности. Поэтому пополнение бюджета планируется производить, в том числе, и путём возвращения рент, для чего существует целый ряд способов.
Одним из самых очевидных примеров является оплата за пользование дорожной инфраструктурой, которая налогом не является, однако обладает рядом налоговых свойств: в частности, установлена в одностороннем порядке и является обязательной. Осознание того, что содержание дорог должно обеспечиваться только за счет их пользователей, а не за счёт всех жителей страны, привело к возникновению платных дорог. Такова же экономическая природа возникновения платных парковок. С поведенческой точки зрения такие платежи воспринимаются гражданами более позитивно, чем обычные всеобщие и бесцелевые налоги [12]. Человеку психологически проще расставаться с деньгами, когда он понимает, за что этот платёж и на что он. Хотя вступившая в действие 15 ноября 2015 года система взимания платы «Платон», обязывающая грузовики более 12 тонн оплачивать проезд по федеральным трассам [13], и вызвала ряд протестов среди дальнобойщиков, большинство населения не восприняло данные платежи как несправедливые. Согласно Министерству транспорта РФ, часть собранных средств «Платоном» будет направлена в Дорожный фонд на приведение федеральных трасс в порядок [14], что также вызывает большее доверие у жителей страны: понятно, куда собранные средства идут. Следует заметить, что с экономической точки зрения получается, что происходит практически тройное обложение одной и той же налоговой базы – «автомобилистов»: акцизы на бензин, плата за проезд и транспортный налог. Но большинство жителей страны в такие тонкости не вникает, поэтому с поведенческой точки зрения такие инициативы вызывают меньше недовольства [15].
Вторым способом взимания платы с рентных доходов стало изменение правил расчёта налоговой базы по налогу на имущество, в том числе и для физических лиц. С 1 января 2015 года Московская область и еще 28 субъектов РФ стали уплачивать налог на имущество физлиц исходя из кадастровой стоимости, а с 2016 года перечень регионов, в которых налог на имущество будет рассчитываться исходя из кадастровой стоимости, будет расширен. Оценка квартир рыночным методом и рост налоговой базы является менее непопулярной мерой, чем всеобщее повышение ставок, особенно учитывая наличие переходного периода. В поведенческом аспекте это ещё одно указание на то, что платить граждане будут не одинаково, а в зависимости от стоимости своего имущества, что даст им в большей степени ощутить себя налогоплательщиками. А когда граждане страны начинают ощущать себя налогоплательщиками, это положительно влияет на качество институтов власти – граждане начинают быть требовательнее к ним. Благодаря таким поведенческим эффектам улучшается качество управления и экономики в целом.
Следующими способами взыскания рентных платежей становятся, например, введение сбора за содержание электросетей или ужесточение правил госзакупок. Законами и приказами министерств вводятся обязательные неналоговые платежи, так называемые «квазиналоги», число которых достигло 70. К ним, например, относятся плата за воду, за утилизацию шлама и т.д. К подобным мерам можно отнести внедрение ЕГАИС в розничную торговлю.
Стимулы для бизнеса
Важной задачей для государства в условиях, когда нет финансовых ресурсов для того, чтобы содержать большую часть населения страны, является стимулирование самозанятости. Для этого необходимо стимулирование развития малого бизнеса. Точечные стимулы в виде поддержки определённых видов деятельности, грантов и подобных мероприятий, не оказались достаточно эффективными. Более разумным видится системный подход, который должен включать в себя упрощение налогового администрирования и стабильность правовой базы. В условиях принятия только федеральным законодательным органом нескольких сотен законов ежегодно ситуация для самостоятельного начала бизнеса кажется почти немыслимой: начинающему предпринимателю потребуется тратить половину своего времени просто на изучение стремительно изменяющейся нормативной базы.
Кроме правовой стабильности есть меры, которые в ещё большей степени способны стимулировать экономически активное население заниматься бизнесом и предпринимательской деятельностью и тем самым обеспечивать экономический рост. Одна из них – более широкое распространение ЕНВД. Особенность ЕНВД такова, что размер налоговых обязательств постоянен и не зависит от эффективности работы компании, величины ее выручки и прибыли. ЕНВД взимается от стабильного физического показателя, например, пощади помещения. То есть, предприниматель эффективно использующий свои 100 метров, будет платить налогов столько же, сколько имеющий те же 100 метров менее эффективный предприниматель. Безусловно такой налоговый режим подталкивает предпринимателя к максимально эффективному использованию площадей или иных имеющихся у него ресурсов. И это оказывает несомненно положительно влияние на экономику, в том числе и потому, что ресурсы начинают переходить к более эффективным собственникам. Администрирование и собираемость ЕНВД гораздо проще, чем для других налогов. Всё это вместе способно создать условия для развития малого бизнеса [16]. И правительство РФ, судя по всему, приняло решение пойти именно этим путём. Так, председатель правительства Дмитрий Медведев поддержал предложение Минфина о продлении ЕНВД после 2018 года [17]. Ранее планировалось, что ЕНВД будет заменена патентной системой налогообложения (ПСН), но последняя не дает права на вычет страховых взносов из стоимости патента, и в результате только 10% ИП перешли на ПСН. Более того, сохранение ЕНВД вошло в проект антикризисного плана, представленного Минфину. В блоке развития малого бизнеса, помимо ЕНВД, также предлагается увеличение порога упрощенной системы налогобложения, льготная аренда госимущества, расширение доступа к госзакупкам, упрощение регистрации самозанятых, либерализация нестационарной и мобильной торговли.
Цели и результаты «перезагрузки»
Изменения в законодательстве в области налогового администрирования и повышения неналоговых платежей влекут за собой определенные последствия. Установление мер пополнения бюджета с помощью возвращения рент повышает уровень осознанного поведения граждан: вынуждает их более серьёзно и внимательно относиться к налоговой системе, изучать нормативно-правовую базу. Например, если это ИП, осуществляющий грузоперевозки фурами, то он будет оптимизировать логистику, вынужденно подчиняясь системе «Платон». А если это простой человек, имеющий дорогую квартиру, он должен будет оценить для себя значимость её как актива, сопоставив со стоимостью содержания, и, возможно, обменять её на другую или сдать в аренду, чтобы получать положительный экономический эффект. Индивидуализация налоговых и неналоговых платежей с большой степенью вероятности научит людей считать.
Упрощение налогового администрирования малого бизнеса создаёт условия для развития такового, а сохранение ЕНВД подталкивает к повышению эффективности: с поведенческой и психологической точки зрения предпринимателю интереснее повышать свой доход, если разница достанется ему. Увеличение числа самозанятых в экономике так же, как и возвращение рентных платежей, ведёт к большей осознанности экономического поведения и улучшению качества институтов.
Следующим рациональным шагом для повышения эффективности экономики поведенческим методом мог бы стать отказ от использования налоговых агентов в уплате НДФЛ. В России НДФЛ уплачивается работодателем – налоговым агентом. Тем временем, самостоятельное заполнение и предоставление налоговых деклараций физлицом увеличивает осведомленность граждан об их налоговой нагрузке, как это организовано в ряде развитых стран. Так, во Франции, США физлица могут самостоятельно оптимизировать свою налоговую нагрузку по НДФЛ. Например, при совместной подаче деклараций семейными парами ставка НДФЛ может быть ниже за счет возможности суммирования доходов и применения для данной величины дохода меньшей ставки (в случае прогрессивной системы взимания НДФЛ). А в США персональные скидки и скидки с доходов суммируются, и при совместной подаче деклараций супруги могут использовать кредит по налогам на доходы [18]. Количество детей также влияет на ставку: чем больше детей, тем меньше ставка. Такие налоговые льготы кроме того являются и способом стимулирования создания семьи, решения демографических проблем.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
- И.Горилова. Игра терминами. Мораторий не гарантирует сохранения нагрузки на бизнес // Российская газета, 04.08.2015. Режим доступа: http://www.rg.ru/2015/08/04/maratoriy.html
- Путин: налоги на бизнес не будут расти в течение четырёх лет // Пронедра, 19.06.2015. Режим доступа: http://pronedra.ru/macroeconomics/2015/06/19/putin-na-pmef-1/
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 15.02.2016)
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 15.02.2016)
- Налоговая соберет все. На базе ФНС в России создается "министерство доходов, 16.01.2016. Режим доступа: http://sia.ru/?section=484&action=show_news&id=317498
- На базе ФНС в России будет создано «министерство доходов» // Деловой Петербург, 16.01.2015. Режим доступа: http://www.dp.ru/a/2016/01/16/Na_baze_FNS_v_Rossii_bude/
- В Дубне открыт центр обработки данных налоговой службы России. Режим доступа: http://www.naukograd-dubna.ru/main_news/11565/
- ЦОД в Дубне минимизирует возможность применения незаконных схем уклонения от уплаты налогов. Режим доступа: http://mirnalog.ru/%D1%84%D0%BD%D1%81-%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8/cod/
- Центробанк завел «большого брата». 01.09.2013. Режим доступа: http://www.gazeta.ru/business/2013/08/30/5615521.shtml
- Собирание с земель русских //Журнал "Коммерсантъ Деньги" №3 от 25.01.2016, стр. 9 . Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2890106
- Как Минэкономики будет оценивать нормотворчество ведомств. Коммерсантъ от 01.07.2015. Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2758860
- Christoph Kogler, Larissa Batrancea, Anca Nichita, Jozsef Pantya, Alexis Belianin, Erich Kirchler. Trust and power as determinants of tax compliance: Testing the assumptions of the slippery slope framework in Austria, Hungary, Romania and Russia // Journal of Economic Psychology – 2013. №34. -С. 169-180.
- Деньги для «Платона»: как будет оплачиваться проезд по федеральным трассам, 24.06.2015. Режим доступа: http://www.zr.ru/content/articles/793208-dengi-dlya-platona-kak-budet-oplachivatsya-proezd-po-federalnym-trassam/
- Дорожные фонды. Режим доступа: http://www.mintrans.ru/activity/detail.php?SECTION_ID=1085
- Капелюшников, Р., Поведенческая экономика и «новый» патернализм, Часть I // Вопросы экономики. – 2013. №9. - С. 66 - 90.
- Малое предпринимательство в России: проблемы и перспективы [Текст] / И. П. Бойко, М. Мессенгиссер // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 5, Экономика. - 2004. - N 1
- Медведев поддержал продление ЕНВД и увеличении предельного размера выручки для "упрощенки" // Финмаркет, 06.02.2016. Режим доступа: http://www.finmarket.ru/news/4214849
- Ябурова Д.В.. Проблемы и перспективы развития налогообложения доходов физических лиц в РФ // Современные технологии управления. 2014. № 8 (44). С. 48-53.